“通過(guò)！”3月20日上午，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行閉幕會(huì)，表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（下稱(chēng)監(jiān)察法），萬(wàn)人大禮堂響起熱烈掌聲。國(guó)家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布。中國(guó)反腐敗工作掀開(kāi)了新篇章。

“以良法促善治?！币恍?zhuān)家學(xué)者、地方監(jiān)察委主任、干部群眾在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，作為反腐敗國(guó)家立法，監(jiān)察法的制定出臺(tái)將極大促進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)。下一步要將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，在貫徹落實(shí)方面下更大功夫。

對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的重大改革

監(jiān)察委員會(huì)是個(gè)什么機(jī)構(gòu)？

根據(jù)新修訂憲法和監(jiān)察法規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作；地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作；監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

“這是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)做出的重要調(diào)整，對(duì)國(guó)家權(quán)力作出重新配置?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室副主任童衛(wèi)東表示，監(jiān)察法在原來(lái)人大下的“一府兩院”（國(guó)務(wù)院，最高人民法院和最高人民檢察院）基礎(chǔ)上，增加了“一委”（國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)），同時(shí)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的組織、職責(zé)、權(quán)限等都作了明確規(guī)定。

“監(jiān)察權(quán)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的一種特殊權(quán)力。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān)，是從中國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新?！敝袊?guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德對(duì)本報(bào)記者表示，由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，中國(guó)自古有之。

自秦漢時(shí)期開(kāi)始，中央設(shè)置御史大夫，地方有監(jiān)郡御史，形成了正式的監(jiān)察制度。漢朝的御史府、隋唐宋元時(shí)期的御史臺(tái)、明清時(shí)期的督察院等機(jī)構(gòu)，都能相對(duì)獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督。近代以來(lái)，孫中山提出“五權(quán)分立”（行政、立法、司法、監(jiān)察及考試）后，監(jiān)察權(quán)的行使更為明晰。

“如今在行政監(jiān)察制度基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，并賦予其監(jiān)察權(quán)，這繼承和吸取了中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化精髓，并適應(yīng)了新時(shí)代要求。”馬懷德說(shuō)。

監(jiān)察法同時(shí)指出，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制。

“明確黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于各級(jí)黨委理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)展各項(xiàng)工作，體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一?！敝貞c市監(jiān)察委主任陳雍對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。

中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)評(píng)論稱(chēng)，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)察委員會(huì)不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān)，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把講政治放在第一位。

“黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)關(guān)合署辦公體制具有中國(guó)特色，也是一項(xiàng)頗有難度的課題。”北京市社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員馬一德在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，中國(guó)黨政關(guān)系發(fā)展歷程，先后經(jīng)歷了黨政監(jiān)察制度并存期、黨的監(jiān)察制度獨(dú)存期、黨政監(jiān)察制度相繼恢復(fù)期、合署辦公期4個(gè)階段。1993年開(kāi)啟的黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，在理順黨政監(jiān)察制度相互關(guān)系上邁出重要一步。

“實(shí)踐證明，黨政監(jiān)察制度是相互依存的整體，對(duì)任何一方的削弱都將損害另一方，最終從整體上削弱監(jiān)察制度應(yīng)有的作用。”馬一德說(shuō)。

3大創(chuàng)新確保監(jiān)督全覆蓋

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)80%的公務(wù)員和95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，接受黨紀(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員接受行政監(jiān)督。但是，對(duì)非行政機(jī)關(guān)且沒(méi)有中共黨員身份的公職人員的監(jiān)督，一直以來(lái)是一個(gè)盲區(qū)和空白。監(jiān)察法對(duì)此實(shí)現(xiàn)了3大監(jiān)督創(chuàng)新。

第一，以前對(duì)于一個(gè)非黨員身份的村委會(huì)主任、國(guó)企管理者，如果只是小貪小腐、不構(gòu)成犯罪，想懲處十分困難。因?yàn)橐罁?jù)廢止前的行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門(mén)只能監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員隊(duì)伍，對(duì)村干部、企業(yè)管理人員等缺乏監(jiān)督制約。此次監(jiān)察法明確將國(guó)有企業(yè)管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等納入監(jiān)察對(duì)象，老百姓利益一旦受到侵害，再也不會(huì)投訴無(wú)門(mén)了。

同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、政府、監(jiān)察委員會(huì)、法院、檢察院、政協(xié)各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員，及參照公務(wù)員法管理人員，事業(yè)單位人員，公辦教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理人員等，也被納入監(jiān)督范圍，確保了監(jiān)督全覆蓋、無(wú)死角。

第二，以往對(duì)于一些公職人員的亂作為甚至吃拿卡要等行為，懲處規(guī)定并不明晰。此次監(jiān)察法對(duì)此作了明確規(guī)定，處置情況大體可以分為3類(lèi)。第一類(lèi)是對(duì)有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，可以進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉。第二類(lèi)是對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、徇私舞弊及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法，但尚未構(gòu)成犯罪的公職人員，可作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定。第三類(lèi)是對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴。馬懷德表示，對(duì)公職人員履職行為進(jìn)行細(xì)化評(píng)價(jià)，有助于監(jiān)察委和全社會(huì)對(duì)其進(jìn)行更有效監(jiān)督，同時(shí)管住“好公職人員”到“階下囚”間的廣闊領(lǐng)域。正如國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任楊曉渡所說(shuō)：“我們做的大量工作，是日常拉拉袖子、提個(gè)醒的工作，防止人由小錯(cuò)誤變大錯(cuò)誤；毋庸置疑，我們也會(huì)堅(jiān)決懲處不收斂、不收手腐敗分子?！?/span>

第三，以往對(duì)于一些官員不作為、懶政怠政行為，懲處辦法不多。監(jiān)察法對(duì)此明確規(guī)定，對(duì)于一些履職不力的領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)察法規(guī)定可直接對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)，或提出問(wèn)責(zé)建議。馬懷德表示，領(lǐng)導(dǎo)干部如果對(duì)不履行或不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任，雖然沒(méi)有構(gòu)成犯罪，但是同樣存在失職、失責(zé)問(wèn)題，其實(shí)也是一種“腐敗”。

用留置調(diào)查取代“兩規(guī)”

監(jiān)察委具體如何監(jiān)督？監(jiān)察法提出，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。

在12種調(diào)查措施中，取代“兩規(guī)”的留置備受關(guān)注。監(jiān)察法提出，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，可能有其他妨礙調(diào)查行為等情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。監(jiān)察法還提出，留置時(shí)間不得超過(guò)3個(gè)月。

“‘兩規(guī)’是黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)即紀(jì)委為調(diào)查黨員相關(guān)違紀(jì)案件而采取的一項(xiàng)措施，留置是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的調(diào)查措施。用留置取代‘兩規(guī)’是運(yùn)用法治思維反腐的具體舉措?！瘪R懷德表示，以往“兩規(guī)”在時(shí)間、期限、方式、場(chǎng)所、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在地區(qū)差異，監(jiān)察法則對(duì)留置相關(guān)條件做了硬性、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求，在保障被調(diào)查者合法權(quán)益、規(guī)范監(jiān)察行為、確保反腐敗效果方面有了很大進(jìn)步。

需要說(shuō)明的是，留置調(diào)查并不是一種刑事強(qiáng)制措施。反腐敗針對(duì)的職務(wù)犯罪與一般刑事犯罪不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不同于公安、檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)，不能簡(jiǎn)單套用或視同于執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束、案件移送檢察機(jī)關(guān)后，律師可依據(jù)刑事訴訟法介入。

多種方式強(qiáng)化自我監(jiān)督

據(jù)統(tǒng)計(jì)，反腐機(jī)構(gòu)重組后，全國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)人員增加10%，監(jiān)督對(duì)象增加200%。那么，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)察委？

監(jiān)察法提出，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督；監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)立內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督。

監(jiān)察法規(guī)定了對(duì)打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)的報(bào)告和登記備案，監(jiān)察人員的回避、脫密期管理和對(duì)監(jiān)察人員辭職、退休后從業(yè)限制等制度。同時(shí)規(guī)定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員不當(dāng)行為的申訴和責(zé)任追究制度。

陳雍表示，重慶市各級(jí)監(jiān)察委成立過(guò)程中，人員轉(zhuǎn)隸、深度融合、紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公體制下內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、建立監(jiān)察工作運(yùn)行機(jī)制等都是重難點(diǎn)問(wèn)題，下一步將從從嚴(yán)教育、從嚴(yán)管理、從嚴(yán)監(jiān)督、從嚴(yán)問(wèn)責(zé)等4個(gè)方面抓好監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。

“在內(nèi)部監(jiān)督上，我們將健全內(nèi)部監(jiān)管約束機(jī)制，強(qiáng)化集體決策，探索建立查辦案件質(zhì)量責(zé)任制，嚴(yán)查內(nèi)鬼，堅(jiān)決清理門(mén)戶。”陳雍說(shuō)。

同時(shí)，各地監(jiān)察委成立后，如何貫徹落實(shí)好監(jiān)察法也極為緊迫。馬懷德建議，應(yīng)及時(shí)構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)監(jiān)察法出臺(tái)一系列具體工作機(jī)制和細(xì)則。例如加緊制定完善監(jiān)察官制度、留置場(chǎng)所的管理和監(jiān)督、國(guó)家賠償法及立法法等；各地監(jiān)察委要加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)，同時(shí)加強(qiáng)與公檢法等部門(mén)的配合協(xié)調(diào)。

馬一德建議進(jìn)一步重視協(xié)調(diào)、理順監(jiān)察委和紀(jì)委的關(guān)系。一方面，在反腐敗斗爭(zhēng)中，對(duì)國(guó)家監(jiān)察范圍的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)注重在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮監(jiān)察委職能；另一方面，黨的紀(jì)律、政治規(guī)矩要嚴(yán)于國(guó)家法律要求。黨的巡視制度、派駐制度具有預(yù)防問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)糾正問(wèn)題的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，只有通過(guò)黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)嚴(yán)格章法，才能歷練黨性、防微杜漸。

“總之，只有全線打通‘紀(jì)法’‘法法’銜接各環(huán)節(jié)，才能有效發(fā)揮紀(jì)法‘雙劍合璧’的戰(zhàn)斗力?！瘪R一德說(shuō)。